公共管理基础知识辅导
主讲人:董晓宇 博士北京行政学院公共管理教研部副教授
主要内容
公共管理的由来及其特征政府职能及其转变政府体制及其改革政府行为及其规范公共管理的基本过程
一、公共管理的由来及其特征
(一)公共管理的由来 1、20世纪70年代末公共管理兴起的背景 信息化、全球化、民主化的发展 企业经营机制与市场活力的示范效应 公民自治与公民社会(NG0/NPO)的崛起 政府治理的三大危机:经济上的财政危机、组织管理上效能危机与政治上的信任危机
实践中对政府变革的需求: 更少的税收、更多的服务 更少的官僚、更好的治理 更低的成本、更高的绩效 更少的管制、更多的服务 更少的支配、更多的自主
政府改革的回应:探索治理新模式:民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化政府内部的再造:实现内部取向转向战略、顾客、结果取向 善政向善治转变:独自打保龄到合作治理角色与行为调整:更好地满足外部需求,以增加适应性.
世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施.尤其是政府内部组织原则的企业化和外部功能输出的社会化、市场化和竞争化,推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变.
西方发达国家政府改革的类型 ——幅度的角度 激进型:英国、美国、新西兰、澳大利亚等 渐进型:德国、日本、法国 微调型:西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等
——内容的视角 市场模式 参与模式 解除规制模式 灵活模式
2、公共管理发展的理论支撑 (1)公共政策理论:问题解决为导向 (2)新公共行政理论:关注公平与公正 (3)公共选择理论:经济人与政治市场分析 (4)新公共管理理论:企业家政府、市场机制与私人部门治理的借鉴 (5)治理理论:政府与社会、市场的合作治理 (6)新公共服务理论:公民需求、参与和评价
(二)公共管理对传统政府模式的发展 1、学科发展 公共管理学对传统公共行政理论的继承与发展: 1)研究范围的扩展; 2)研究视角的转换; 3)研究方法的更新; 4)研究的政府功能与角色变化.
2、实践的发展:同公共行政的继承与发展关系 传统公共行政模式,产生于19世纪中期的政府改革运动.政务官与事务官加以区分的文官制度是现代公共行政产生的标志. 传统公共行政模式具体五个突出特征: ——公务员保持政治中立,即价值中立和非政治化; ——政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理; ——公务员终身职业和"社会契约"式的职业保障; ——制度化的公务员制度,并把公务员作为一个法人团体管理; ——提供标准化、无偏私的管理与服务.
公共管理对公共行政的新发展: (1)政府行政进一步民主化:直接、大众、参与的民主 不仅政治系统要求民主,行政系统也要求民主; 政府不仅要对政治和法律负责,还要对社会公民直接负责,体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合.公共参与成为当今政府的第一原则. 有三个原因: 代议制民主的局限; 行政国家的扩张; 行政的合法性来自社会参与基础上的认同,而不仅仅是法律.
(2)公共管理社会化:社会的自我管理(自治理)
功能或利益性自治 非功利性的民间公益组织或行动 社区自治
——相对于政府:非政府组织(NGO) ——相对于企业:非营利组织(NPO) ——学术上称为:第三部门、第三领域 其基本特征:组织性民间性不以营利为宗旨自治性志愿性不同程度的公益性.
(3)公共服务的市场化 1)公共服务市场化的涵义: 一是破除政府对公共服务的垄断,"以私补公"二将政府的决策和执行分开,即政府"掌舵"(通过决策实现公共服务的供给),而"划桨"(执行,即具体的生产、经营、管理)领域引进市场机制.将政府权威与市场交换的优势进行"杂交",从而既满足公平要求,又能提高效能.
2)公共服务市场化的运行模式政府规划或必要的投资减税(掌舵者、合同谈判者、合同监管者)竞争性市场化运作(通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营,包括公私在内的多元力量划桨)消费者自主选择(政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点,以选择形成公共服务消费市场)
通过公共管理社会化和公共服务市场化,政府职能的范围和实现形式发生了重大变化.
(4)在政府与公共部门引入竞争机制:提高服务质量
公对公的竞争: 公对私的竞争:私对私的竞争: 思考:不在于公或私,而在于竞争和选择;当前公共服务的垄断与质次价高.
(5)组织管理的变革:外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向 政府内部进一步分权:在地方自治的基础上进一步分权;探索微观组织结构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化; 由注重法规、分工、过程、投入等内部取向,转向注重绩效和结果控制的外部取向,用绩效取代效率(3E):成本——投入——产出——效果 经济——效率——效益 经济要求两点:投入适度和成本观念. 效率要求创新:体制、机制、行为与技术以及以结果为导向的组织设计. 效益要求树立科学发展观与政绩观:建立外部为主的评价机制.
引入企业管理技术与方法及风格: ——建立顾客导向的政府; ——明确政府的战略管理体系和目标管理体系; ——推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、 ——人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等. 利用信息技术全面再造政府(BPR),建立整合一体化的电子政府运作模式; ——观念再造; ——职能体系和输出方式再造; ——组织结构再造; ——组织业务流程再造.
1、公共管理的涵义
所谓公共管理,是指以政府为核心、包括非政府公共部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式,共同解决社会公共问题,处理国家和社会公共事务,满足社会公共需求,不断实现和增进公共利益的过程.
(二)公共管理的涵义与特征
思考: 1、公共管理的主体变化:由政府扩展到非政府的公共部门 2、公共管理的对象变化:重新界定公共事务的范围与性质 3、公共权力与政府权力的区别:集体行动并不等同于政府行动 4、公共利益实现的关键:表达、聚合、达成、补偿与调节机制 5、公共管理的新策略:战略管理、绩效管理、内部服务和服从于结果的组织管理 6、政府角色与功能:更多的合作治理与柔性行为方式
2、公共管理的特征 (1)公共管理的对象是国家和社会公共事务 公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负责对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公共服务的组织与管理.如公共安全、公共秩序、公共资源、公共财政、公共服务、公共项目、公共政策等.核心是公共服务.
(2)公共事务治理主体的多元性 公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门(非政府组织和非营利组织)为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系. ——政府依然是解决公共问题的核心主体 ——非政府组织、非营利组织是补充力量 ——公共问题的解决更多是合作治理的网络行动 ——关注私人部门角色的变化(不是主体但离不开其参与)此外,公共管理人员范围的扩大.
中国的公共管理组织主要包括:政府组织:各级各类行政机关.准政府组织:属于事业单位性质、但又经政府授权具有某种行政职能,如气象局、地震局、专利局、商标局、证券监会、贸促会等. 公益性国有企业:西方称为公共企业,主要是指公用事业、公共交通企业. 公益性事业单位:主要指公共性教科文卫体单位.非营利性社会中介组织:它们的活动具有中介性、独立性、自律性、公正性、权威性.如行业协会、学会、商会等.非官方的民间公益组织:包括根据《社会团体登记管理条例》向国家民政部门登记注册的社会团体;各种基金会;民办非企业单位.基层群众自治组织.主要是指城市中的居民委员会和农村中的村民委员会.其他公共管理主体:8个人民团体;基层的草根组织;农民专业协会、农村合作社组织.
(3)公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨 如何理解公共利益? ——要对国家、地方、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排. ——要对政府部门或政府官员以权谋私的行为进行严格控制. 如何达成公共利益? ——社会各地、阶层、群体和个人公共参与和利益表达机制; ——公共意志表达后的聚合机制; ——各种利益冲突的调节、补偿机制; ——纠正精英群体操纵公共政策问题; ——解决百姓"最现实、最直接、最关心"的人权和民生问题.
(4)公共事务治理过程的民主化 最主要的是实现公民参与公共管理的过程.公民参与被称为现代行政的"第一原则".只有公共参与才能解决改革的动力不足、改革政策扭曲和政府自身利益化的问题. 民本——民生——民意——民主——民权
(5)强调对私人部门管理经验的借鉴 公共管理强调以开放的视野,在关注"政治议程"和"公共价值"的前提下,在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段. 自20世纪80年以后,外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识
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